Las relaciones entre la Unión Europea y la OTAN se asemejan, desde hace décadas, a un puzle irresoluble al que o bien le faltan piezas, o las tiene dobles, o no terminan de encajar. La cooperación militar entre ambos lados del Atlántico se ha ido dificultando a medida que la UE ha ido desarrollando criterios y capacidades autónomos en materia de seguridad y defensa.
El presente análisis pretende desglosar el camino recorrido en las relaciones OTAN-UE en el ámbito de la seguridad y defensa, en el que los acuerdos “Berlín Plus” constituyen un hito importante, así como analizar las dificultades existentes en la actualidad que impiden una mayor colaboración entre ambas organizaciones.
El camino recorrido: De la Identidad Europea de Seguridad y Defensa a los Acuerdos Berlín Plus
La cooperación entre la Unión Europea y la Organización del Tratado del Atlántico Norte se remonta a los años 90, en pleno conflicto armado en la antigua Yugoslavia. Tras la finalización de la Guerra Fría, la UE no contaba con una dimensión estratégica ni con capacidades militares a la altura de su potencial económico y político.
Esta situación quedó patente durante los conflictos en los Balcanes de los años 90, donde la UE intentó -sin éxito- utilizar sus instrumentos diplomáticos para aportar una solución política a las crisis yugoslavas y en la que los europeos tampoco pudieron emprender ninguna acción militar independiente de EEUU debido a sus limitadas capacidades militares, por lo que los Estados miembros de la UE sólo pudieron intervenir como parte de las fuerzas de la OTAN [1].
Como consecuencia de esta experiencia, así como de las lecciones obtenidas de los conflictos armados en África en la pasada década de los 90, la UE reactivó su Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en el marco global de la Política Exterior y Seguridad Común (PESC). El proceso para desarrollar una capacidad de defensa europea, independiente de la OTAN, fue seguido con inquietud por EEUU y por los socios atlánticos que no formaban parte de la UE, especialmente por Turquía.
Hasta entonces, el mecanismo elegido por la Alianza para admitir el desarrollo de capacidades militares de la UE fue la construcción de una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) dentro de la Alianza para facilitar una contribución europea más coherente y efectiva a las misiones de la OTAN. Sin embargo, la IESD, que no tenía una definición política ni jurídica concreta, no debía ser identificada con la seguridad europea, ni coincidía tampoco exactamente con el pilar europeo de la OTAN. La IESD citaba a la Unión Europea Occidental (UEO) en lugar de la UE como la organización europea de referencia para colaborar en materia de defensa. Todos estos elementos quedaron oficializados en el Concepto Estratégico de la Alianza de 1999 actualmente en vigor. Sin embargo, la IESD quedó desfasada casi desde el principio, debido al nacimiento de la PESD, también en 1999, que trasladó a la UE las funciones de la UEO.
En diciembre de 1998, la cumbre franco-británica celebrada en Saint-Malo supuso un acercamiento de posturas sin precedentes entre la posición típicamente europeísta de Francia y la más pro atlantista de Reino Unido en lo que a seguridad y defensa se refiere. En ella Chirac y Blair afirmaron, en lo que suponía un giro radical para este último, que la UE necesitaba desarrollar su propia capacidad militar. Como consecuencia de esta deriva, que pretendía dotar a la UE de mayor autosuficiencia con respecto a la OTAN, desde Estados Unidos empezaron a levantarse voces de preocupación. La PESD suponía por definición un reto para la OTAN, motivo por el cual Madeleine Albright acuñó las famosas “3 D’s” para definir la postura de la Administración Clinton con respecto a los nuevos avances: no a la duplicación, no a la discriminación y no a la desvinculación (de la Alianza).
La Declaración OTAN-UE sobre la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), acordada el 16 de diciembre de 2002 significó el apoyo explícito de la Alianza a la PESD y supuso una declaración conjunta sobre su nueva asociación estratégica. Un año más tarde, el Consejo Europeo que se celebró durante la cumbre de Niza (Francia), en diciembre de 2000, incluyó un anexo específico para sentar las bases de la cooperación OTAN-UE y establecer un diálogo regular entre las dos organizaciones para garantizar la consulta, la cooperación y la transparencia, en particular mediante la celebración de reuniones entre el Comité Político y de Seguridad.
Los Acuerdos Berlín Plus
Para responder a las demandas estadounidenses, sobre todo a esta última, la OTAN y la UE firmaron en 2003 los acuerdos “Berlín Plus” que permiten a la Unión Europea el acceso a las instalaciones y capacidades de la OTAN para conducir sus propias operaciones de crisis management así como el intercambio de información confidencial. Para materializar dicha estrategia, el 17 de marzo de 2003 se firmaron los denominados Acuerdos «Berlín Plus» que sentaron las bases de la cooperación OTAN-UE y permitieron la utilización de las estructuras, mecanismos y recursos de la Alianza Atlántica para la realización de las misiones de la PESD.
Estos acuerdos engloban un amplio paquete de compromisos en los que se establece una asociación estratégica OTAN-UE articulada mediante el denominado “Acuerdo Marco” que consiste esencialmente en un intercambio de cartas entre el alto representante de la UE y el secretario general de la OTAN, fechadas el 17 de marzo de 2003. Desde ese día, “Berlín Plus” ha servido como base sobre la que fundamentar las relaciones entre la OTAN y la UE y, en particular, el modo en que la UE puede hacer uso de los medios de la OTAN de planeamiento o, de ciertas capacidades, para la ejecución de las operaciones militares de gestión de crisis, en aquellos escenarios en las que la Alianza no se encuentre directamente involucrada.
Las implicaciones de los acuerdos Berlín Plus son significativas, ya que tanto OTAN como la UE pueden beneficiarse de este acuerdo. El más obvio -y a la vez el más importante de estos beneficios- es la posibilidad de la UE de llevar a cabo acciones con recurso a las capacidades de planeamiento, mando y control de la OTAN, lo que al menos en teoría evita que Europa desarrolle estas capacidades de forma independiente. Esta capacidad de intervención, en cualquier punto del mundo en que la UE lo considere necesario, supuso, por entonces, para Europa un paso adelante, tanto desde el punto de vista político como estratégico. El acuerdo Berlín Plus incluye disposiciones para que la UE pueda utilizar los recursos de la OTAN -entre ellas su estructura de mando y control- para llevar a cabo operaciones, pero sólo con la aprobación de la Alianza.
Misiones bajo los Acuerdos Berlín Plus
Las negociaciones para concluir el acuerdo no estuvieron, sin embargo, exentas de dificultad. A pesar de esto, las negociaciones llegaron a buen puerto y la primera misión bajo el sello de los acuerdos Berlín Plus fue lanzada en Macedonia dos semanas después de la conclusión de los acuerdos con el nombre de Operación Concordia. La misma supuso el despliegue de 357 tropas desde marzo a diciembre de 2003 para continuar con la misión de estabilización que había realizado la OTAN hasta la fecha.
Por otra parte, la segunda y última misión que lleva la rúbrica de los acuerdos de Berlín Plus es la Operación Althea, puesta en marcha en Bosnia en 2004 y que se encuentra en vigor hasta el momento. Es importante indicar que hasta la fecha, únicamente en dos ocasiones la UE ha utilizado las capacidades y recursos establecidos en Berlín Plus: las operaciones CONCORDIA (Macedonia), ya finalizada, y ALTHEA (BiH), todavía en ejecución.
| Operación | Lugar | Período | Tropas desplegadas | Objetivo |
|---|---|---|---|---|
| Concordia | Macedonia | Marzo - Diciembre 2003 | 357 | Continuar misión de estabilización de la OTAN |
| Althea | Bosnia | Desde 2004 hasta la actualidad | Variable | Estabilización y apoyo a las autoridades locales |
Cap. 23 Historia Contada. 2008 Misión Bosnia UE Althea. Comandante Campelo.
Impulso y mecanismos de cooperación adicionales
El acuerdo Berlín Plus debería haber cerrado todas las cuestiones relacionadas con el planeamiento y ejecución de las operaciones de la UE y su relación con la OTAN. Sin embargo, dada la oposición a la intervención militar de EEUU en Irak por parte de algunas naciones europeas, especialmente Francia, Alemania, Luxemburgo y Bélgica, se reabrió el debate poniéndose en duda la viabilidad de Berlín Plus. Estos países pedían el establecimiento de un Cuartel General de la UE en Tervuren (Bélgica) que proporcionase capacidades de planeamiento permanentes a la UE, lo que hubiese significado desde el punto de vista político una disminución de la importancia del papel que EEUU desempeña en Europa y un debilitamiento del vínculo trasatlántico. Esto se pudo evitar gracias a una intensa negociación diplomática en la que fue determinante el papel desempeñado por el Reino Unido para que se descartara la iniciativa sobre Tervuren.
Las relaciones OTAN-UE recibieron un nuevo impulso a través de la Guía Política General de 2006, aprobada en la cumbre de la Alianza de Riga, la cual reconoce que “la Unión Europea, que es capaz de movilizar a una amplia gama de instrumentos civiles y militares, está asumiendo un papel creciente en apoyo de la estabilidad internacional”. En este contexto, la actual cooperación y coordinación entre la OTAN y la UE se ve materializada a través de varios mecanismos tanto formales como informales.
En primer lugar, y bajo los acuerdos Berlín Plus, se creó el Grupo de Capacidades UE-OTAN que trata de asegurar la coherencia del desarrollo de capacidades en el ámbito europeo con la OTAN. El grupo, cuyas reuniones no tienen carácter periódico, acoge las diferentes iniciativas que ambas organizaciones tienen en el ámbito de desarrollo de capacidades. Sin embargo, la cooperación en este ámbito presenta una deficiencia importante porque la OTAN y la UE tienen distintos planeamientos de fuerzas, y prevén escenarios de actuación diferentes y niveles de ambición también diferentes. El Grupo de Capacidades OTAN-UE ha tratado de coordinar con poca fortuna ciertas iniciativas afines tales como las de los Battle Groups de la UE, desarrollados dentro del objetivo general de fuerzas (Headline Goal 2010) de la UE y de la Fuerza de Respuesta (NATO Response Force) de la OTAN o los esfuerzos de ambas organizaciones para mejorar la disponibilidad de helicópteros para operaciones.
Por otro lado, ambas organizaciones mantienen distintas formas de relaciones institucionales entre sus ministros de Asuntos Exteriores, embajadores y representantes. Asimismo, existen contactos regulares entre el personal del Estado Mayor Internacional y del Estado Mayor Militar Internacional de la OTAN con sus homólogos del Secretariado General del Consejo y del Estado Mayor de la UE. Es, quizá, de interés señalar que los representantes militares en la OTAN de algunas naciones europeas, como España, actúan a la vez como representantes militares ante el Comité Militar de la UE, lo que facilita la relación entre la OTAN y la UE.
Además, el Consejo Europeo de diciembre de 2008, bajo Presidencia francesa, apoyó la creación de un Grupo Informal de Alto Nivel UE-OTAN para mejorar de forma pragmática la cooperación sobre el terreno entre ambas organizaciones. Una iniciativa que ha sido apoyada por el Parlamento Europeo pero que hasta el momento no ha tenido efectos prácticos. Otro modo de colaboración lo constituyen los ejercicios conjuntos de gestión de crisis. El primero de estos ejercicios CMX/CME tuvo lugar en noviembre de 2003 y a comienzos de 2009 se acordó realizar otro ejercicio en 2010.
Dificultades y retos a superar
Pese a que los mecanismos de cooperación descritos están dando algunos frutos, es claro que la asociación estratégica entre la OTAN y la UE se enfrenta aún a graves dificultades y que todavía queda mucho margen de mejora para conseguir una auténtica asociación. Las dificultades tienen distinta naturaleza.
Por un lado, los obstáculos para la cooperación surgen de la diferencia de objetivos y recursos disponibles. Aunque la OTAN ha asumido un concepto amplio de seguridad que ha trascendido lo puramente militar para incluir otros riesgos y amenazas, su raison d´être sustancial sigue siendo la defensa colectiva de los Aliados. Por otro lado, la UE es una enorme y compleja organización orientada a conseguir la integración de las distintas políticas de los Estados miembros y en los que la PESD, convertida en PCSD desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, es sólo una más de las facetas disponibles.
Sin embargo, a pesar de que ambas operaciones pueden catalogarse como exitosas, los acuerdos de Berlín Plus se encuentran prácticamente paralizados y no contribuyen a una comunicación fluida entre las partes, sino que representan una nebulosa técnica que limita en gran medida el intercambio formal de comunicación.
Intereses cruzados y conflictos geopolíticos
Las dificultades de cooperación provienen también de la disparidad de participación de Estados miembros en las dos organizaciones, con sus propios intereses y estrategias. Por un lado, ciertos Estados miembros de la UE, con Francia a la cabeza, han visto los acuerdos Berlin Plus con desconfianza, argumentando que una estrecha colaboración entre la UE y la OTAN pondría los intereses europeos a la sombra de la dependencia de EE.UU. Según ellos, esto podría desembocar en un problema de desconfianza, ya que al utilizar las estructuras militares y las bases de la OTAN, la UE sólo tendría acceso a la información que EE.UU. quisiera compartir.
En este aspecto, es importante recalcar el obstáculo que presentan las relaciones de Turquía con la UE en general y con Grecia y Chipre en particular. Turquía no reconoce al gobierno chipriota y su continua negativa a abrir los puertos y aeropuertos a compañías chipriotas puede conducir incluso a una congelación de las relaciones con la UE. Por otro lado, Turquía ha supuesto una amenaza de bloqueo continua para las negociaciones entre ambas organizaciones desde la adhesión a la UE en 2004 de Malta y, especialmente, de Chipre. La negativa de Turquía a reconocer diplomáticamente a Chipre ha sido el motivo esgrimido por Ankara para no aceptar negociar oficialmente con la UE, en presencia de Malta y Chipre, nada que no tuviera que ver directamente con las operaciones de Berlín Plus, que en la actualidad sólo conciernen a la misión en Bosnia.
Por su parte, Chipre ni siquiera ha solicitado formar parte del programa Partnership for Peace de la OTAN, que le daría derecho al intercambio de información, sabedora de que cualquier candidatura sería vetada por Turquía. Turquía reclama desde tiempo atrás, la finalización del bloqueo por parte de griegos y chipriotas a su participación en la planificación militar de la UE, y sobre su posible pertenencia a la Agencia Europea de Defensa. Turquía, aliado clave de EEUU en la OTAN, era un miembro asociado de la UEO, pero perdió este estatus preferencial cuando las misiones de la UEO fueron absorbidas por la UE.
Estos intereses cruzados y conflictos geopolíticos convierten los acuerdos Berlín Plus en una trampa diplomática. En primer lugar, porque las reuniones oficiales sólo tienen lugar sin la presencia de Malta y Chipre y se limitan a discusiones relativas a las operaciones de Berlín Plus (Bosnia). Cualquier otro tipo de asuntos comunes quedan fuera de la agenda oficial. En segundo lugar, porque esta circunstancia hace que la perpetuación de la actual Operación Althea esté en el interés de ambas organizaciones, ya que una vez concluida, la comunicación inter-institucional quedará muy mermada.
Cap. 23 Historia Contada. 2008 Misión Bosnia UE Althea. Comandante Campelo.
Perspectivas y desafíos adicionales
Las dificultades de cooperación OTAN-UE nacen, también, de las distintas ópticas y sensibilidades de otros países miembros no comunes a ambas organizaciones. Los socios europeos que no son miembros de la OTAN -como Austria, Irlanda, Finlandia y Suecia- hacen muestra pública de una distinta cultura estratégica más proclive al habitual soft power del que la UE ha hecho bandera tradicionalmente. Estos países entienden que para conseguir su seguridad nacional deben utilizarse de manera concentrada medios no militares, fundamentalmente económicos y diplomáticos, con el poder militar como únicamente un elemento residual que sirve esencialmente para salvaguardar otros medios de interacción internacional.
Tampoco hay que subestimar entre las dificultades, la desconfianza y reservas de EEUU respecto al auge y autonomía de la UE. Superados en parte los recelos que la PESD plantea para la fortaleza de la Alianza, todavía persisten claras diferencias a ambos lados del Atlántico a la hora de entender las amenazas y riesgos a la seguridad, respecto al modo de conducir la gestión de crisis y el uso de los instrumentos no militares.
Además de las dificultades estructurales enumeradas, existen también otras de carácter operativo. Aunque Berlín Plus es un arreglo muy conveniente y efectivo, sí parece inadecuado para tratar con los problemas existentes en aquellos teatros de operaciones, como en Afganistán, en donde ambas organizaciones se encuentran presentes y en las que la coordinación práctica de las misiones que las dos llevan a cabo en aquella zona es prácticamente nula.
Un piloto de caza de la fuerza aérea checa a bordo de un avión JAS-39C Gripen, se prepara para despegar hacia Islandia desde la 21.ª Base Aérea Táctica de Caslav, República Checa, el 22 de mayo de 2025. Los países europeos están sometidos a una fuerte presión para reconstruir sus propias capacidades militares, tanto por la amenaza rusa en el flanco Este como por el desplazamiento de las prioridades militares estadounidenses lejos de Europa. El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca en enero pasado ha incrementado esa presión.
El documento analiza la posibilidad de desplegar una fuerza europea en Ucrania tras un acuerdo de paz, para estabilizar la región y evitar la reanudación de hostilidades. Se descarta el uso de fuerzas de la OTAN debido a la oposición de Rusia y la negativa de EEUU a participar. Sin embargo, se evalúa la viabilidad de una fuerza europea no perteneciente a la OTAN, aunque se enfrenta con limitaciones en capacidades militares. Para superar estas deficiencias se propone recurrir a los Acuerdos Berlín Plus, que permiten a la UE acceder a activos y capacidades de la OTAN sin que la Alianza participe directamente. Se sugiere que el Cuartel General de Brunssum sea el responsable de la operación, junto con apoyo aéreo e inteligencia de la OTAN. La misión tendría que ser suficientemente disuasoria y con reglas de enfrentamiento claras.
La sugerencia de revisar Berlín Plus es una de las ideas planteadas en un documento de siete páginas titulado «European Defence Readiness 2030 - EUMC Military-Strategic Cooperation». La actual nota de asesoramiento militar de la UE no cita explícitamente ese punto como motivo para modificar el acuerdo.
